山东规范明确51项县乡责任

山东省政府新闻办公室定于 2019年7月4日（星期四）上午10:00举行发布会，邀请省委编办、省司法厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省市场监管局负责同志解读《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》。

新闻界的各位朋友，女士们，先生们: 大家上午好！ 欢迎参加省政府新闻办新闻发布会。 近日，省委组织部、省委编办印发了《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）。今天，我们邀请省委编办一级巡视员刘书伟先生、省司法厅二级巡视员孙成文先生、省自然资源专职副总督察王光信先生、省生态环境厅执法局局长许伟先生、省市场监管局副局长郭之祥先生解读《意见》有关内容，并回答记者提问。 参加今天发布会的有中央驻鲁新闻单位，省直及济南市主要新闻单位的记者朋友。 首先，请刘书伟一级巡视员介绍有关情况。

新闻界的各位朋友，女士们、先生们: 大家上午好！首先，我代表省委编办向多年来关心支持山东机构编制工作的各位媒体朋友，表示衷心感谢！下面我就省委组织部、省委编办《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）有关情况向大家作简要介绍: 一、《意见》的出台背景和过程 基层是党和政府联系人民群众的纽带、服务人民群众的平台。党中央高度重视基层体制机制创新、减轻基层负担等工作，今年以来，中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》，中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，对改革基层管理体制、优化上级机关对基层的领导方式、整治基层形式主义突出问题等提出了明确要求。省委认真贯彻中央有关部署，将今年确定为“工作落实年”，对规范“属地管理”、创新方法完善机制抓落实提出明确要求。长期以来，“属地管理”作为一种工作方式，在明确责任、推动落实方面发挥了积极作用，但在一些地方也存在简单以“属地管理”名义把责任层层下移、搞“降格落实”“悬空落实”的问题，造成基层不堪重负、干部群众反映强烈。明晰县乡职责、规范“属地管理”，既是贯彻中央关于解决形式主义突出问题为基层减负精神的内在要求，也是创新体制机制推动工作落实的重要举措。 根据省委部署要求，2月下旬以来，我们会同有关部门先后到济南、青岛、淄博、烟台等8市及部分县（市、区）、乡镇（街道）进行蹲点调研，深入了解情况，广泛听取各方面意见，并学习借鉴外省有关改革经验。在此基础上，形成《意见》征求意见稿，先后书面征求16市、137个县（市、区）、274个乡镇（街道）党政主要负责同志和24个省直部门（单位）意见，召开法律专家合法性审核论证会，数易其稿。近日，《意见》经省委全面深化改革委员会第4次会议审议通过，以省委组织部、省委编办文件正式印发实施。

二、《意见》的框架体系和主要内容 《意见》内容包括八个部分:主要围绕编制县乡主体责任和配合责任清单、实行清单动态管理、建立交办事项准入机制、严格依单监管问责、建立“乡呼县应、上下联动”工作机制、健全部门考核评价机制、加强乡镇（街道）对部门派驻机构统筹管理、确保任务落实到位等方面提出具体要求。同时，列出重点任务分工、编制《县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录》，作为《意见》的附件一并印发执行。这里，我主要介绍以下五个方面的重点措施: （一）关于编制县乡主体责任和配合责任清单。目前，安全生产、散乱污企业整治、拆违拆临、河道治理等事项，职责不清的问题较为突出，且发生频次较高、与群众生产生活密切相关。为此，《意见》聚焦自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法等重点领域，将51项具体事项纳入《指导目录》，列出了县乡两级的主体责任和配合责任。各市要根据《指导目录》编制具体事项清单，县（市、区）要按照清单划定的事项内容和职责任务逐项研究确定工作运行流程，打造清单事项的“施工图”“说明书”。

（二）关于实行清单动态管理和交办事项准入机制。为保证清单符合实际、体现时效，《意见》明确在严格清单事项准入程序的基础上，根据法律法规规章、机构职能调整及工作需要等对清单实行动态管理。同时防止县级职能部门擅自将职责任务交由乡镇（街道）办理，《意见》明确，建立交办事项准入机制，确需交由乡镇（街道）办理的临时性、阶段性职责，要书面征求乡镇（街道）意见，按程序审核批准后实施。 （三）关于严格依单监管问责。为充分发挥清单的基础性制度作用，《意见》提出依单监管问责，将清单作为县乡履职、监管和问责责任界定的重要依据。有关部门在责任追究时，要落实失职依单追责、尽职依单免责有关规定，为基层干部担当作为减负松绑，努力创造干事创业的宽松环境。

（四）关于建立“乡呼县应、上下联动”工作机制。在明晰县乡职责的同时，还需按照优化协同高效的原则，强化县乡联动配合，形成合力抓落实的机制。为此，《意见》提出，建立“乡呼县应、上下联动”工作机制，赋予乡镇（街道）对辖区需县级职能部门解决事项的协调权。乡镇（街道）对无法独立解决的事项，可通过县级“响应”平台向部门“呼叫”，有关部门要快速“响应”，及时与乡镇（街道）联动解决问题。 （五）关于赋予乡镇（街道）更多评价权管理权。为提高乡镇（街道）统筹管理能力，《意见》提出，赋予乡镇（街道）在部门考核评价、派驻机构负责人任免和调整、派驻机构工作经费管理等方面更多更大权限，为其履职提供有力保障。

三、下一步工作安排 为抓好《意见》落实，下一步，我们将会同有关部门做好三个方面的工作: 一是严格按时间节点落实任务。《意见》明确规定，7月底前，各市参照省里的《指导目录》，结合实际编制本市县乡主体责任和配合责任清单，作为县乡履职、监管和问责责任界定的重要依据。8月底前，各县（市、区）党委政府按照市级清单划定的职责任务，逐项确定工作运行流程。我们将建立工作台账，定期调度通报，抓好工作落实，确保各项任务按期完成。 二是完善配套措施。我们将积极协调省市有关职能部门，研究完善县乡考核评价、派驻机构党团关系管理、人事管理、经费管理、监督检查等相关配套措施，并对出台的政策文件进行全面梳理，进一步明晰层级职责分工，按照规范“属地管理”工作要求进行修改或补充。今后出台政策文件涉及县乡共同承担责任的事项，都要明确主体责任和配合责任。

三是加强督导考核。省委组织部、省委编办将会同省直有关部门，加强对市县清单编制、使用以及相关保障机制建立等工作的指导，及时研究解决工作推进中遇到的困难问题，注意发现典型经验，认真总结宣传复制推广。同时，强化督促检查，综合运用巡视巡察、审计监督、明察暗访等方式，对市县工作推进情况进行跟踪督导，及时解决有关问题，推动改革任务落实到位。 各位朋友，明晰县乡职责、规范“属地管理”工作，离不开广大新闻界朋友的关心关注和支持，下一步，我们将继续与广大新闻媒体密切配合，加强宣传引导，强化舆论监督，深入推进《意见》实施各项工作，确保改革措施落地见效，加快建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层管理体制，为新时代现代化强省建设做出新的更大贡献！ 谢谢大家！

现在回答记者提问，提问前请先通报所在新闻机构名称。

《意见》明确在县（市、区）建立“乡呼县应、上下联动”工作机制，为什么要建立这一工作机制？如何建立并保障有效运行？

好的，感谢这位记者朋友的提问！关于乡镇（街道）工作，大家应该听说过“上面千条线、下面一根针”，现在乡镇（街道）干部还有一句话叫“上面千把锤、下面一颗钉”。这形象地说明了乡镇（街道）工作任务重、压力大。我们在调研中了解到，县乡协同联动不畅是当前基层治理的一个短板，也是造成“降格落实”“悬空落实”的重要原因。比如河道管理和综合整治工作，县级有关职能部门按照职责分工依法对围河造田、非法占用河道滩地、弃置垃圾等违法违规行为进行查处，而且具有人才技术力量和处置问题经验丰富等方面优势，但是由于客观条件所限有时不能及时发现和查处违法行为；乡镇（街道）处在基层工作前沿，具有便于就地就近日常巡查、及时发现问题线索的优势，但由于没有执法权或执法力量、经验不足等原因，难以对违法行为进行有效处置。调研中我们也了解到，无论是县级职能部门还是乡镇（街道）同志都处于基层一线、工作都很辛苦，也都有做好工作的强烈事业心和责任感，但是由于缺少县乡两级双向联动、协作配合的机制，难以实现优势互补、形成合力。为此，我们坚持问题导向，在《意见》中提出建立“乡呼县应、上下联动”工作机制，赋予乡镇（街道）对辖区需县级职能部门解决事项的协调权，确保县乡两级呼应联动、协同高效地抓好工作落实，切实提升基层治理能力和服务群众水平。 建立“乡呼县应、上下联动”工作机制的基础是打造县级“呼叫”“响应”的平台，这个平台不需要另起炉灶。目前，县（市、区）现有符合条件的工作平台主要有综合执法指挥平台、社会治安综合治理平台、政务服务平台等，已基本实现县乡全覆盖和工作联通，能够满足相关事项呼叫、受理、派发、响应需要。同时，考虑到各县（市、区）现有工作平台设置及运行的差异性，《意见》给予县级对平台运行的自主权，由各地根据实际情况自行确定依托的平台。乡镇（街道）遇到无法独立解决的事项或突发事件，可通过平台向县级职能部门“呼叫”。部门接到指令后快速“响应”，主动与乡镇（街道）对接，及时研究解决问题，协调一致做好相关工作。 为推动“乡呼县应、上下联动”工作机制有效运行，《意见》提出了两方面的保障措施:一是建立“呼叫”事项办理结果满意度评价制度。由乡镇（街道）对部门“响应”事项办理情况进行评价并及时反馈至“响应”平台，由县级督查工作机构结合满意度评价结果，综合运用日常督查、明察暗访等形式督导部门“响应”效果，对不“响应”、迟“响应”或“响应”不作为的部门进行通报并责令整改。二是健全部门考核评价机制。以县乡划定的职责任务为依据、管理服务实效为重点，加强乡镇（街道）对县级职能部门的评价力度，其对部门的评价结果一般应占到被考核部门绩效权重的三分之一左右。县级党委政府要把“乡呼县应、上下联动”执行情况等纳入县级职能部门综合考核范围，确保县级职能部门及时高效“响应”乡镇（街道）需求。

文件公布了县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录，请问在划分主体责任和配合责任时，掌握的主要法律标准是什么？

在《若干意见》指导目录中列举了自然资源、生态环境、城乡建设、应急管理、市场监管、综合执法及重点工作等方面的51个具体事项，都是县乡共同承担、而且存在层级间职责不清、基层反映比较集中的事项。按照我国现行行政管理体制，包括行政执法权力在内的行政权力，大多由县级以上政府及其部门来行使，乡镇人民政府、街道办事处只在城乡建设、应急管理等领域很少行政执法事项中承担主体责任。 根据调研发现，由于乡镇、街道行政管理的实际需要、加之县乡两级执法责任划分不清等原因，乡镇、街道承担着繁重的行政执法具体工作，不仅为基层政府带来了沉重负担，也不利于行政执法工作的规范开展。为解决这一问题，省委组织部、省委编办联合印发了《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见（试行）》，公布了县乡“属地管理”事项主体责任和配合责任清单指导目录，要求各市统筹考虑所辖各县（市、区）实际，制定本市清单，明确县级部门和乡镇（街道）在行政事项中的主体责任和配合责任。该若干意见在前期论证中，省司法厅对清单目录所列事项逐项进行了合法性审查，同时邀请法律顾问、有关专家学者参与论证。总的认为，清单中所列的事项绝大多数属于法律、法规、规章明确规定应当由县级以上政府部门行使的权力，县级以上政府部门应当履行行政执法主体责任，承担监督检查、对违法行为依法处理等职责；乡镇人民政府、街道办事处基于行政管理的实际需要，承担日常巡查、发现违法行为及时制止、通报县级行政执法机关、并协助开展具体执法工作等配合责任。因此，通过制定清单指导目录明确县乡职责，不涉及行政执法体制的变更，不改变行政执法主体，属于行政执法协作机制问题。在具体审查过程中，我们重点对行政执法的依据进行了梳理，对行政执法主体资格进行了审查，并将具体行政执法行为作出前的检查、巡查与具体执法程序中的调查取证、责令改正、作出执法决定等环节进行了明确的区分，具体行政执法行为从程序启动到执法决定作出均由法律、法规、规章规定的行政执法主体承担，日常的检查、巡查，对违法行为口头制止，协助配合执法工作由乡镇人民政府、街道办事处承担，以保障行政执法在实体和程序上的合法性，可以说，这是我省在基层行政执法的一项创新。 下一步，省司法厅将按照文件规定的要求，指导市、县司法行政机关对清单动态调整和交办事项准入等进行审核，保障县级部门和乡镇（街道）依法履行职责任，做到严格依法行政。

党的十八大以来，习近平总书记多次就加强耕地保护作出重要指示批示，省委、省政府高度重视耕地保护工作，出台了一系列加强耕地保护、严格土地执法监管的文件和措施。请问自然资源部门特别是执法工作如何贯彻习近平总书记视察山东重要讲话精神，采取了哪些措施？下一步，在规范“属地管理”方面有哪些办法？

好的。感谢记者朋友对耕地保护工作的关注。众所周知，土地是民生之本、发展之基，事关经济社会稳定健康发展。习近平总书记2018年6月视察山东时强调，农业大省的责任首先是维护国家粮食安全。要扎实实施乡村振兴战略,发挥农业大省优势,扛起农业大省责任,打造乡村振兴的齐鲁样板。省委、省政府一直高度重视耕地保护工作，出台了共同责任机制实施意见，将耕地保护目标责任落实和土地违法情况纳入16市经济社会发展综合考核范围。省政府连续多年组织违法用地专项整治，对土地违法严重的地方实施警示约谈和责任追究。省自然资源厅贯彻落实省委、省政府决策部署，坚持正向激励和反向惩戒相结合，持续加强耕地保护工作。一是坚持全链条管控。开展国土空间规划编制工作，把永久基本农田作为三条控制线之一，以法律形式固定下来。出台多项促进节约集约使用土地的措施，逐年下达分解闲置土地和批而未供土地处置任务（2019年共下达14.28万亩），通过政策杠杆逐步减少经济建设活动对耕地的占用。开展“国土资源节约集约示范省创建”，对耕地保护成绩突出的乡镇实施资金奖励（前期，已对200个耕地保护乡镇各奖励100万元）。依据省委16市经济社会发展综合考核办法，对耕地保护不力和土地违法问题严重的设区的市予以扣分。二是始终保持高压态势。运用卫片执法、巡查检查、群众举报等多种方式，对违法占用耕地的行为实施全天候监控。对重大、典型违法案件，省、市两级挂牌督办、公开通报（2018年，省级共挂牌督办8起重大、典型土地违法案件），对违法占用耕地面积较大的县（市、区）实施重点监控。三是强化源头执法监管。土地执法，重点和难点都在于从源头有效制止。我们着眼将土地违法行为“发现在初始，解决在萌芽”，指导基层把手机、平板电脑、卫星影像、审批信息等软硬件，通过移动互联网整合起来，有效提高对违法占用耕地行为的发现、制止、查处效能。目前，部分县（市、区）已经实行无人机巡查执法。 在规范“属地管理”方面，当前基层特别是县乡两级在自然资源执法方面的协调配合总体是好的。但也存在一些问题，比如说县级自然资源部门、执法部门和乡镇三者之间职责界定不够清晰，对违法行为的巡查、制止、报告、查处到底以谁为主、谁来配合，还比较模糊，客观上造成都管都管不好的局面；还有就是县级部门和乡镇之间没有形成很好的呼应机制，执法信息是从上到下的单向流通状态，没有形成很好的上下联动、齐抓共管机制，制约了对土地矿产违法行为的发现、制止、查处、整改成效。这次，省委组织部、省委编办印发《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的意见》，提出主体责任和配合责任清单制，实行“乡呼县应、上下联动”工作机制，为我们解决这个难题提供了很好的出路。 省自然资源厅将从三个方面落实规范“属地管理”有关要求。一是已经编制印发了《山东省自然资源系统权责清单通用目录及厅本级权责清单目录》，下一步将继续指导基层特别是县级自然资源部门依据目录编制好主体责任清单和配合责任清单。二是以卫片执法为牵引，加强调查研究和政策指导，通过对卫片图斑的处理、核查以及卫片发现违法线索的处置，逐步探索、明晰、规范自然资源部门、执法部门、乡镇三者之间的职责和协调配合机制，推动边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层管理体系加速形成。三是加强对县级自然资源部门履职尽责情况的检查督导，强化担当负责、履职尽责的主动性，积极响应乡镇（街道）的“呼叫”，切实形成上下“一盘棋”抓好执法工作的良性互动局面。 谢谢。

《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见》提出，要明晰县乡职责，规范“属地管理”，建立“乡呼县应、上下联动”的工作机制。生态环境部门在这方面有哪些举措？

好的。感谢这位记者朋友对我省生态环境保护工作的关注。大家都知道，生态环境违法行为往往发生在基层，我们县、乡两级的工作人员面对违法行为经常会遇到这样一种困难，一方面是生态环境违法行为点多、面广，有时仅仅依靠县级生态环境部门的日常检查难以时时刻刻进行防范，另一方面，乡镇一级能够及时发现违法行为，但因法律权限和能力局限，无法对违法行为进行查处。《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见》（以下简称《意见》）的出台，为解决这方面的困难、规范县乡“属地管理”责任指明了方向，恰逢其时，意义重大。近年来，针对如何查处发生在基层的生态环境违法行为，生态环境部门就规范“属地管理”，形成上下协调联动的工作机制采取了一些措施，推行了网格化环境监管，下面简单介绍一下。 （一）网格化环境监管建设的总体思路 《意见》明确，要建立边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、依法保障的基层管理体制，网格化环境监管的目标也是要建立分级负责、属地管理、权责一致的“横向到边、纵向到底、责任清晰”的监管模式，在这一点上两者是不谋而合的。2015年，经省政府同意，我厅印发了《关于山东省网格化环境监管体系建设的指导意见》，指导各级党委、政府将行政区域划分为若干不同层级的环境监管网格，逐一明确监管人员和职责，网格间建立巡查、报告、处置、沟通、督查机制，形成上下呼应的协调联动体系。近年来，各市、县政府全部完成了网格划分方案，并向社会公开。 （二）网格化环境监管运行模式 2017年以来，我们积极开展典型示范，探索“互联网+网格化”环境监管模式，建立市、县、乡三级监管平台，配备网格员移动终端，明确各级网格和网格员职能，实行分级监管。网格员对发现的问题能现场解决的现场解决，不能解决的上传至乡镇平台，乡镇平台根据网格职能报至县级平台，县级平台直接派出执法人员查处，涉及边界环境问题，由市级平台派出执法人员查处。通过 “互联网+网格化”环境监管模式，县级生态环境部门与乡镇职责清晰，联动顺畅，问题解决及时，有效地促进区域环境质量改善。 （三）网格化环境监管对落实“乡呼县应、上下联动”机制的推动作用 《意见》提出，要建立“乡呼县应、上下联动”工作机制和“响应”平台，乡镇（街道）通过平台对无法独立解决的复杂事项或突发事件向县级职能部门“呼叫”，县级部门要快速响应，与乡镇（街道）联动解决问题。可以看出，《意见》的要求，与网格化环境监管模式是相对统一的，且各级网格和网格员职能清晰、划分合理，这对贯彻落实《意见》要求，明晰县乡生态环境保护职责，建立“乡呼县应、上下联动”工作机制具有积极作用。 下一步，我们将认真学习研究省委组织部和省委编办印发的《意见》，领会精神实质，在前期网格化环境监管建设取得一定经验的基础上，推动网格化监管与“乡呼县应、上下联动”工作机制融合对接，切实推动《意见》精神落到实处，进一步规范生态环境保护“属地管理”责任。

据了解，为保障学校食堂食品安全，省委、省政府相继出台了一系列政策措施。请问市场监管部门在做好学校食堂食品安全监管方面有哪些举措，县乡就此如何落实“属地管理”责任？

好的。学生就餐安全事关广大青少年的健康发展，学校食堂是学生就餐的主渠道，是社会公众和广大家长关注的焦点问题，是食品安全监管的重中之重。 （一）基本情况 我省共有持证学校食堂19502家，其中，幼儿园食堂12059家，中小学食堂6787家，高校食堂656家。自主经营的学校食堂17061家，承包或委托经营的2441家。近年来，各级市场监管部门严格落实“四个最严”的要求，认真履行监管职责，以学生就餐食品安全为主线，创新监管理念，实施“四查”制度，开展了学校食堂量化分级管理、示范学校食堂创建、“清洁厨房”工程、“明厨亮灶”工程等一系列监管措施，着力强化日常监管，深入开展专项行动，加强学校食堂单位食品安全监管。 一是完善制度，明确要求。制定并推行了《山东省学校食堂食品安全监督检查办法》，确立了学校自查、季度检查、飞行检查和督导检查“四查”制度，明确检查标准。“四查”结果纳入信用档案，依据检查结果和信用档案记录，调整学校食堂监督检查频次，依法采取限期整改、约谈负责人、社会公示和行政处罚等措施。今年上半年，全省各级市场监管共检查学校食堂4万余家次，对学校食堂开展监督抽检9283批次，不合格80批次，合格率为99.14%，约谈学校责任人658人次，下达学校食堂责令整改通知书2958份，立案查处违法案件70件。 二是狠抓落实，切实履职。县级局和乡镇所落实“四有两责”，做到监管有责、有岗、有人、有手段，履行监管职责和检验职责，划片包干，责任到人，对学校食堂实施全覆盖网格化监管。省局持续部署学校及周边食品安全工作，春秋季开学专项检查、中高考食品安全专项检查、风险隐患排查等。3月至4月，省市场监管局、省教育厅组成联合督查组，对全省16市春季开学学校食品安全风险隐患排查工作进行了联合督查，共检查学校食堂55家，检查学生集体用餐配送单位12家，均向被督查单位书面反馈检查意见，提出整改要求。 三是创新方式，提升管理水平。在学校食堂开展“明厨亮灶”和清洁厨房行动，借助互联网等信息技术设备，把后厨操作等关键环节置于学生和家长的监督视野下。目前全省已有12994家学校食堂实施了“明厨亮灶”，其中，采用视频方式的有9761家。930家学校食堂创建为省级“清洁厨房”。 （二）扎实履行县乡职责 《关于明晰县乡职责规范“属地管理”的若干意见》的发布，进一步明晰了县乡职责，规范了“属地管理”，明确：市场监管部门按照职责分工负责学校、幼儿园以及集体用餐配送单位食品安全的监督管理，编制日常监督检查计划，明确检查事项、方式、频次及内容；指导督促学校和幼儿园等相关单位落实食品安全主体责任等职责，同时也明确了乡镇（街道）要将日常巡查中发现的食品安全疑似问题和隐患线索，按照约定时限上报市场监管部门处理，进一步明晰了县乡职责边界，既有利于省市局对县级局的工作指导,理顺县乡工作关系，发挥各自优势形成合力，落实工作要求，又有利于分清职责，促进各自履职勤勉尽责。今后，县级市场监管部门在依法履职的同时，要依照本次县乡主体责任和配合责任清单指导目录，主动加强与乡镇（街道）工作联系，建立定期沟通机制，相互配合，依法履职，共同做好学校食堂食品安全监管工作。 谢谢大家！

记者提问就到这里。大家如有其他需要采访的内容，请联系省省委编办市县机构编制处张会，联系电话：86062325。 本次新闻发布会到此结束。谢谢大家！