山东推进城镇低效用地再开发

记者提问就到这里。大家如有其他需要采访的内容，请联系省自然资源厅综合处宋辉，联系电话:81691935。本次发布会到此结束，谢谢大家！

城镇低效用地再开发工作是一项涉及社会方方面面的系统性工程，为确保这项工作顺利推进，我们将采取以下措施:一是健全完善相关工作机制。研究制定城镇低效用地调查技术要点、专项规划编制要点等相关配套政策，指导各地开展城镇低效用地调查，编制再开发专项规划，加快组织实施。建设全省城镇低效用地再开发信息管理平台，对各地改造开发地块统一入库管理，夯实低效用地再开发的工作基础。二是结合我省正在开展的“亩产效益”评价改革、老旧小区改造、烂尾工程和闲置厂房专项整治等工作，进一步加大部门之间的协调配合力度，强化政策集成，统筹安排，联动施治，全面提升节约集约用地水平，以土地利用管理方式转变促进经济高质量发展。三是加强经验总结与宣传推广。在全省选择部分市、县（市、区）作为示范区域探索建立城镇低效用地再开发工作运行机制，创新再开发利用新政策、新模式，着力打造一批城镇低效用地再开发典型样板，通过加大宣传力度，强化舆论引导，在全社会营造城镇低效用地再开发的良好氛围，促进再开发工作持续深入推进。

今年是省委确定的“重点工作攻坚年”，请问下一步将采取哪些措施加大工作推进力度？

过去，城镇低效用地改造开发主要由政府主导，改造后的土地增值收益主要成为政府的出让收入和开发商的利润，被改造地块单位和个人仅能获取房屋和土地的相应补偿，无缘分享改造开发产生的土地增值收益，致使改造开发困难重重。《意见》明确提出，各级政府要加强统筹协调，明确部门分工，健全实施机制，形成工作合力。坚持共建共享理念，在落实公益性责任的前提下，鼓励土地权利人、集体经济组织等市场主体和社会力量自主参与改造开发，增强改造开发的动力；构建有效的沟通协商和信息公开机制，充分尊重土地权利人的意愿，提高改造开发工作的公开性和透明度，妥善解决群众利益诉求，做到公平公正。《意见》立足兼顾效率与公平，统筹考虑再开发各方面参与主体的利益平衡，完善利益导向机制。对政府主导开发的低效用地，充分让利于原土地权利人，对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。同时提出，要严格保护历史文化遗产、特色风貌和保障公益性用地，统筹安排公共设施、民生项目和产业用地，实现经济发展、民生改善、文化传承多赢的目标。

城镇低效用地改造开发涉及众多利益主体，如何平衡各方面利益关系？

我省的《意见》是在学习借鉴广东、浙江、江苏、上海等省、市的先进经验基础上，聚焦当前各地反映的城镇低效用地再开发进程中的重点难点问题，坚持问题导向和政策集成，从正向引导和反向倒逼两方面考虑，提出了若干有针对性的政策措施，可以概括为四种开发模式、八项配套政策。 城镇低效用地再开发大多需要对原有用地进行重新规划和用途转换，与新增建设用地相比，拆迁补偿安置、建设成本较高，改造难度大。为充分调动各方参与城镇低效用地再开发的积极性，《意见》在系统总结各地典型经验和成功做法的基础上，提出了政府收储改造、原土地使用权人改造、原农村集体经济组织改造、市场主体改造四种模式，通过综合运用市场、经济、法律手段，明确相应的激励政策，根据土地权属性质和改造后用途因地制宜进行改造，形成形式多样的改造开发模式，改变过去单纯由政府主导低效用地再开发的状况，激发社会力量参与改造开发，指明了低效用地的盘活路径和方式。 科学的奖惩双向机制，是激发城镇低效用地再开发内生动力的关键所在。针对低效用地改造开发动力不足、企业退出低效用地难等问题，《意见》提出了八项配套措施。对政府而言，通过加强规划保障，实施增存挂钩、奖励新增指标，加大财税金融支持力度、省级土地增值税收分享收入按一定比例补助等方式，引导各级政府改变过去重增量、轻存量的惯性思维，激发政府收储改造动力。对企业而言，通过开展工业企业“亩产效益”评价、资源要素差别化配置、多部门联合执法，强化倒逼促改措施以及支持加快转型升级、鼓励异地搬迁改造等方式引导企业改造转型或有效退出低效用地。低效用地退出后，通过发挥市场配置资源作用、拓宽土地储备资金渠道等，促进存量资源有效盘活和系统整体开发。

我省主要从哪些方面推进低效用地再开发，出台这些政策的出发点是什么？

近年来，我省城镇化建设取得突飞猛进的发展，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史原因或发展进程影响，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存。一方面，城镇快速扩张占用大量耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应，以牺牲农用地为代价的城镇化模式已难以为继；另一方面，城镇内部存在大量低效用地，盘活利用潜力巨大，集中表现在:一是布局散乱，容积率低、建筑密度低、投入产出率低，存在闲置浪费现象；二是产业用地配置不合理，大量工业用地集中在黄金地段，有的还是淘汰类或禁止类产业；三是旧城镇、旧村庄、旧厂房建筑危旧、设施落后、环境脏乱，群众意见大。 党中央、国务院高度重视存量土地资源盘活利用工作，去年召开的中央经济工作会议专门强调“要加强城市更新和存量住房改造提升”。今年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确要求:鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。省委、省政府领导多次对存量土地盘活利用作出重要批示指示，2018年以来，《省委关于进一步深化改革开放加快制度创新的决定》（鲁发〔2019〕4号）、以及我省正在开展国土资源节约集约示范省创建工作，都对城镇低效用地再开发工作提出明确要求。 从全国大的用地趋势看，今后一个时期，土地供需矛盾和环境承载力约束将进一步加剧，新增建设用地持续收紧的态势不会改变。据统计，十三五期间，国家下达我省新增建设用地计划指标逐年减少，2019与2016年相比，新增建设用地计划指标减少6.84万亩。南方先进省份早就开始着手应对，上海市早在2013年就在全国率先提出建设用地“减量化”的目标，确定2035年上海市3200平方公里的 “终极规模”。广东省也在2008年开始推动“三旧改造”工作盘活存量低效用地，2018年又开始对地方新增建设用地指标实行不饱和供应，对珠三角地市不再下达普通用地指标，必须通过“三旧”改造来获取新增建设用地指标奖励。从我省实际情况看，有超过一半的地市建设用地总规模出现“倒挂”，也就是说，除了省预留交通、水利及其他用地规模，“倒挂”的地市有指标也无法落地。在此背景下，现行以增量扩张为主的土地利用方式难以持续，深入推进城镇低效用地再开发、盘活存量建设用地已经成为目前解决发展空间矛盾的必由之路。 城镇低效用地再开发，不仅有利于推进节约集约用地、缓解土地供需矛盾，而且在优化用地结构布局、推动产业转型升级、促进城镇更新改造等方面都能发挥积极作用。具体表现在:一是可以有效增加建设用地供应，减少城镇建设占用耕地的数量，有利于保护稀缺的耕地资源，同时为经济社会发展提供空间，努力实现以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；二是可以调整优化城镇用地布局，有利于推动供给侧结构性改革，促进产业转型升级和新旧动能转换，提高经济发展质量和效益；三是可以加强城镇基础设施建设，有利于改善城镇人居环境，促进宜居城市、美丽城镇建设；四是可以有效释放社会需求，带动社会投资，增强经济发展动力。

为什么要进行城镇低效用地再开发，推进低效用地再开发的意义和作用是什么？

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三、《意见》的主要特点。 一是参与主体更多元。《意见》鼓励引导原土地权利人和社会投资主体自主、参与开发，旨在改变单纯由政府主导低效用地再开发的状况，激发社会力量参与改造开发。 二是利益分配更均衡。《意见》立足兼顾效率与公平，统筹考虑再开发各方面参与主体的利益平衡，完善利益导向机制。对政府主导开发的低效用地，充分让利于原土地权利人，对原土地权利人采取物业返还等方式奖励。对其他主体改造开发的制定相应激励政策。此外，由原土地使用权人、原农村集体经济组织以及市场主体改造开发为经营性用地的，需将一定比例的土地无偿移交政府用于公益性项目建设，目的是弥补城市基础设施和公益设施的短板和欠账。 三是政策组合更有力。原有相关土地管理制度偏重于新增用地，涉及存量用地挖潜的政策相对较少。进入存量用地发展时代，迫切要求我省在存量土地盘活方面强化政策集成、部门联动，打好组合拳。《意见》结合我省“亩产效益”评价改革、产业转型升级、企业搬迁改造等工作制定配套措施，强化部门间协调配合，形成合力。文件最后，突出强调实施城镇低效用地再开发要结合老旧小区改造、烂尾工程和闲置厂房治理等工作，统筹安排，联动施治，全面提升节约集约用地水平。 各位朋友，开展全省城镇低效用地再开发工作，离不开各级党委、政府的领导，离不开各有关部门和新闻媒体的支持。希望新闻界朋友们继续给予支持和帮助，共同做好《意见》的解读和宣传，全面提升我省节约集约用地水平，促进土地资源优化配置，为加快推动我省新旧动能转换和经济社会高质量发展做出新的更大贡献。 谢谢大家！

二、《意见》的主要内容。 《意见》坚持“政府主导、市场运作、政策激励、示范引领”的指导思想，从正向激励和反向倒逼两方面制定一系列配套措施推进低效用地再开发。主要包括五部分内容： 一是明确开发范围。按照产业转型升级类、城镇更新改造类、用地效益提升类三种类型用地，结合我省“亩产效益”评价结果，对低效用地再开发范围进行界定。 二是实施规划管控。统筹考虑城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承、公共卫生安全等因素，引导工业区、老旧小区连片改造，由市、县（市）政府编制再开发专项规划，促进城市生产、生活、生态空间有机融合。 三是规范开发模式。为调动各方参与改造开发的积极性，《意见》提出了政府、原土地使用权人、农村集体经济组织、市场主体等多元化、多渠道参与再开发的四种路径模式。规划用途为商品住宅或城市公共基础设施用地的，仍由政府收回后统筹组织开发建设，旨在完善城市公共服务功能、保障城市公共空间，确保房地产市场稳定发展。 四是健全配套政策。包括8项政策。对政府而言，通过加强规划保障、实施增存挂钩、加大财税金融支持力度等方式激励其主动作为。对企业而言，通过强化倒逼促改措施、支持加快转型升级、鼓励异地搬迁改造等方式倒逼退出低效用地。用地退出后，通过发挥市场配置资源作用、拓宽土地储备资金渠道等，促进存量资源有效盘活和系统整体开发。 五是完善保障措施。从加强组织领导、维护合法权益、强化示范引领、实施评估通报等方面提出保障措施。

一、文件出台背景。 城镇低效用地是指现有建设用地中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧且权属清晰、不存在争议的城镇存量建设用地。党中央、国务院高度重视存量土地资源盘活利用工作，中央经济工作会议专门强调“要加强城市更新和存量住房改造提升”。从外省经验看，广东、浙江等省份在推进“三旧改造”、城市更新等方面取得了较好成效，积累了丰富经验。通过盘活低效用地，一是促进节约集约用地，提高用地水平，增强科学发展的用地保障。二是有效带动社会资本投资，扩大城乡就业，刺激消费需求，增强经济发展动力。三是以供地结构优化引导产业结构调整，促进经济发展方式转变。四是完善城市基础设施和公共服务功能，有效改善城市人居环境。这是一项可以实现多目标共赢的工作。 当前，我省发展正处于新旧动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，需要建立以创新发展提质增效为核心的资源高效率配置制度，盘活存量资源，加快腾笼换鸟，提高用地效益和投入产出强度。我省存量土地资源潜力可观，根据《山东省土地整治规划（2016-2020年）》，全省城镇建设用地可挖潜现实潜力达153.8万亩，占全省城镇工矿用地总面积的11%。但推进低效用地再开发，同时面临着风险大、投资多、拆迁补偿安置和建设成本高等难题。 2018年以来，我省开展的国土资源节约集约示范省创建工作，明确将城镇低效用地再开发作为示范省创建的重要内容。《中共山东省委关于进一步深化改革开放加快制度创新的决定》（鲁发〔2019〕4号）也对制定低效用地再开发政策文件提出明确要求。为落实上述要求，省自然资源厅充分学习借鉴外省先进经验做法，研究起草了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》，经省委财经委员会和省政府常务会议审议通过，省政府办公厅正式印发实施。

新闻界的朋友们: 大家下午好！首先，感谢大家长期以来对我省自然资源工作的关心和支持！ 经省委、省政府同意，3月16日，省政府办公厅印发了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（鲁政办字〔2020〕32号，以下称《意见》），这是当前和今后一个时期我省推进城镇低效用地再开发的重要指导性文件。下面，我就《意见》有关情况向大家作一介绍。

新闻界的各位朋友，女士们，先生们: 大家下午好！ 欢迎参加省政府新闻办新闻发布会。 近日，省政府办公厅印发了《关于推进城镇低效用地再开发的意见》（以下简称《意见》）。今天，我们召开“九大改革攻坚行动”系列发布会第六场，邀请省自然资源厅一级巡视员王桂鹏先生，省自然资源厅自然资源开发利用处处长徐勇先生解读《意见》有关内容，并回答记者提问。 参加今天发布会的有中央驻鲁新闻单位，香港新闻媒体驻鲁分支机构，省直及济南市主要新闻单位的记者朋友。 首先，请王桂鹏一级巡视员介绍有关情况。

山东省政府新闻办公室于2020年5月12日（星期二）下午3:00召开新闻发布会，邀请省自然资源厅负责同志解读《关于推进城镇低效用地再开发的意见》。闪电新闻同步直播，敬请关注。