李树森:“大气污染公益诉讼第一案” 有四大亮点

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近日参加《理响中国》临沂代村现场节目的录制,谈及我和张猛律师代理的中华环保联合会诉德州某公司大气污染侵权纠纷一案,这起案件对于保护我们的绿水青山,乃至为全面小康打造相适应的法治环境,都有着里程碑式的意义。2020年1月14日,最高人民法院发布公告,该案被评选为指导案例(第二十四批,131号)。再次梳理总结“大气污染公益诉讼第一案”,具体有以下四大亮点,对推进环境司法建设具有重要的借鉴意义。

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倒逼传统企业转型升级

2015年3月19日中华环保联合会向德州市中级人民法院递交立案材料后,媒体纷纷跟进报道,引起社会各界的强烈关注。3月20日,德州市长杨宜新、副市长孙开连约谈了德城区政府和被告公司主要负责人,提出四条整改措施,其中一条是:严格按照省厅部署,不拖延、不庇护,务必于2015年3月底前完成整治;4月1日起,如仍不能达标排放,由德城区政府依法下达停产整治通知书,实施停产整治,并通过新闻媒体向社会公布。

2015年3月底,被告关闭了生产线,实施搬迁改造。2015年10月30日,中国建材凯盛晶华绿色建材产业园项目开工奠基。该项目由中国建筑材料集团有限公司下属全资子公司凯盛科技集团与德州晶华集团共同出资建设,占地1000亩,总投资30亿元,计划分两期建设,同步建设脱硫、脱硝、除尘等一体化环保设施,确保清洁、绿色生产。在当地政府的支持下,新组建的凯盛晶华公司被列入山东省新旧动能转换重大项目。依托这个项目,德州将建设辐射京津冀的绿色建材市场,打造300公里玻璃产业圈。这样一个“倒逼传统企业转型升级”的结果,完全实现了公益诉讼的立法目的。

弥补环境行政执法不足

在中华环保联合会提起民事公益诉讼案件前,这家公司曾被环境保护部点名批评,2014年底被山东省环保厅处以15万罚款,一条生产线停产治理,德州市环保局先后4次对该企业进行了每次10万元的处罚。但行政处罚过后,这家公司仍持续超标向大气排放污染物。因此,本案件可以称得上是行政执法失灵的典型。

当环境行政执法失灵、行政机关不作为,或在环境行政机关的行政执法手段有限的情形下,环保组织提起的环境公益诉讼便成了履行环境法的重要力量。

本案中,环保部门只能根据违法事实和情节,对企业违法排污行为,给予包括罚款在内的行政处罚,而无法对其造成的污染损害提出损害赔偿请求。通过中华环保联合会提起环境公益诉讼的方式,可以根据对污染者造成损害的大小提出损害赔偿诉求。环境公益诉讼制度,显然能够弥补环境保护执法部门不作为或执法失灵的现象。面对复杂多样的环境问题,仅仅依靠政府“单轨制”的环境法实施机制已力不从心。因此,以环保组织为主体的私力实施环境法,可以有效弥补公力实施的不足,并与公力实施结合形成“双轨制”的环境法实施机制。

污染损害计算另辟蹊径

由于大气污染物的流动性、迁移转化性等原因,大气污染这类案件难以确定具体的损害赔偿数额。本案依据2015年1月7日施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条,通过防治污染设备的运行成本的折算方式计算损害赔偿数额,为大气污染类公益诉讼案件的索赔开辟了一条新路径。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是配合新《民事诉讼法》实施环境公益诉讼制度的一项司法解释,其中第二十二条规定:生态环境修复费用难以确定或者确定具体数额所需鉴定费用明显过高,法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度,生态环境的稀缺性,生态环境恢复的难易程度,防治污染设备的运行成本,被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素,参考环境保护监督管理部门的意见、专家意见等,予以合理确定”。

本案中,中华环保联合会按照被告大气污染防治设备的投入及运营成本来计算损害赔偿费用,按照1条脱硝生产线设备投入成本320万元、每年运营成本50万元计算,被告有2条生产线均未安装脱销设备,并自2000年开始生产,估算得出损害赔偿费用共计 2040万元。 在案件审理过程中,中华环保联合会委托鉴定机构对设备投入及运营成本进行鉴定。法院依据鉴定结论对案件作出了判决,双方均无提起上诉,一审判决生效。

惩罚性诉求的现实意义

参照“按日计罚”条款,诉讼团队针对本案提出了惩罚性赔偿的诉讼请求,这是一项创新性的诉讼请求,即尝试比照新《环保法》按日计罚的规定,对被告因行政执法失灵提出了惩罚性赔偿诉求780万元。

环保部《环境保护按日连续处罚暂行办法》对按日计罚的适用情形、处罚程序、计罚方式等均作出明确规定,对于解决环境保护领域“违法成本低”的痼疾而言,“按日计罚”条款可谓一剂猛药。作为民事损害赔偿制度的重要组成部分,惩罚性损害赔偿能否适应在环境侵权领域,是值得研究探讨的问题。从立法实践看,近些年来,在消费者权益保护法、产品责任、商品房买卖以及食品安全立法等领域,已借鉴、吸收或确立了惩罚性损害赔偿制度。近年在环境侵权、环境损害救济领域,研究与适用惩罚性赔偿法律制度的呼声日益高涨。“按日计罚”是行政处罚措施,其实质是体现环境违法者的环境行政法律责任。但是,在本案提起诉讼之前,行政执法机关怠于履行职责,没有对违法企业实施“按日计罚”处罚。在此前提下,基于维护公共利益提起的公益诉讼,“按日计罚”条款可以成为惩罚性赔偿诉求的参考依据。虽然最终法院没有采纳原告的主张及意见,但此项诉讼请求的提出本身就具备重要的现实意义。

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案件审理过程中最高人民法院就将该案评为2015年十大环境侵权典型案例,最高人民法院认为,环境公益诉讼案件的审理,要依法协调环境保护与经济发展的关系,支持政府部门行使环境治理与生态修复职责,督促企业在承担环境保护义务与责任基础上更好的经营发展。岁末年初,该案又被最高人民法院列入指导案例,可见,“大气污染公益诉讼第一案”对司法实践的推动价值得到了最高人民法院的充分肯定。(作者:全国律协环境、资源与能源法专业委员会委员 山东康桥律师事务所高级合伙人 李树森)

编辑:黄鹏伟、戴萌

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