韩宇平：“以水而定”，什么水？定什么？谁来定？​怎么定？

　　2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调要“以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策”，“要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束”。那么“以水而定”的水指的是什么水？“以水而定”要定什么？谁来定？怎么定？

　　如何理解水资源是最大的刚性约束？

　　“水资源是最大的刚性约束”论点主要基于以下几点认识：

　　一、水是生命之源、生产之要、生态之基，生态保护和高质量发展离不开水资源的基础支撑作用，水资源是所有生态生产要素中最基本的投入要素；

　　二、由于水资源的稀缺性使其逐渐成为我国缺水地区或流域经济社会活动的刚性约束要素，水资源管理必须由过去的“以需定供”向“以供定需”策略转变；

　　三、水资源约束在我国北方地区特别是黄河流域，已经成为众多约束中最为重要、最为核心的关键约束要素，任何经济社会活动必须首先在水资源可以承载的范围内运行，满足这一条件后才能考虑其他约束性条件。

　　“以水而定”的水指的是什么水？

　　水资源可以分为狭义的水资源和广义的水资源。狭义的水资源包括地表水和地下水，也叫蓝水。广义的水资源包括蓝水和绿水，绿水指的是土壤水资源。通常所说的水资源指的就是狭义的水资源，也是国内有关水资源综合规划和水资源承载力计算所考虑的水资源，是支撑一个区域生态保护和高质量发展的核心资源。

　　按照有关规划文件标准，水资源可利用总量是指在可预见的时期内，在统筹考虑生活、生产和生态环境用水的基础上，通过经济合理、技术可行的措施在当地水资源中可资一次性利用的最大水量。某一地区的发展不一定完全依靠当地水资源，有的是依赖过境水资源，还有的是依赖外调水资源，同时受分水指标的限制，如黄河“八七”分水方案，南水北调中线、东线分水指标。

　　由此，笔者认为“以水而定”的水不能是当地水资源总量，也不能仅仅是当地水资源可利用量，还应该包括当地可以利用的分水指标。例如河南郑州市当地全域地表水可利用量3.5亿立方米，地下水可开采量5.6亿立方米，扣除重复计算量，实际本地可利用水资源量多年平均值为8.5亿立方米，而郑州市拥有黄河取水指标6.6亿立方米，南水北调分配用水指标5.4亿立方米，所以当前来看郑州市以水而定的水资源量是20.5亿立方米。

　　▲ 郑州市如意湖/杨其格

　　有的学者认为“以水而定”的水可以理解为水资源承载力，笔者有不同看法。关于水资源承载力概念的具体定义目前还没有得到公认，一般认为水资源承载能力为：在某一具体的发展阶段下，以可以预见的技术、经济和社会发展水平为依据，以可持续发展为原则，以维护生态环境良性发展为前提，经过合理优化配置，对该地区社会经济发展的最大人口容量和最大的社会—经济规模。显然水资源承载力是会随着技术、经济和社会发展水平而变化的，是一个相对动态的概念，另外落脚点也不是“水”，而是人口规模和经济规模，所以笔者认为不宜将水资源承载力认为就是“以水而定”的水。

　　“以水而定”要定什么？

　　习近平总书记明确指出以水而定、量水而行，主要是“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”。“以水而定”的前提是保留一定的生态流量或环境流量，在保证生态流量的条件下考虑以水而定的规模，考虑“有多少汤泡多少馍”的问题。

　　“以水定城”就是以可利用的水资源量确定城市发展定位、发展方向、发展规模和发展目标，水资源在城市发展规划制定中起到核心约束作用，在城市发展所依赖的水资源问题没有解决之前，不能盲目扩张城市建设规模。

　　“以水定人”主要指的是城市的人口规模，城市人口主要来自于城市化过程中的农转非、外来人口和城市自然增长人口，城市人口规模主要取决于城市化率和城市人口基数，人口规模是城市规模的核心指标之一，城市生活用水所占比例越来越高，水资源承载的人口规模是水资源承载力的核心指标。所以“以水定人”是根据城市水资源最大可利用量确定城市各阶段的人口规模，对于国家中心城市建设而言，人口规模的确定尤为重要。

　　▲雄安新区环白洋淀而建/刘向阳

　　“以水定地”主要指根据水资源情况对土地规划用途进行严格管制，首先保证基本农田，建设用地规模要适应区域水资源刚性约束力。

　　“以水定产”的核心是社会经济发展模式必须适应水资源状况，特别是产业结构和规模要适应水资源的刚性约束。产业结构调整是“以水定产”的主要路径，但是产业结构调整要在保证国家粮食安全即农业用水得到保证的基础上进行。产业结构调整不仅是大类的调整，更重要的是产业部门的调整，北方缺水地区要逐步压缩对高耗水行业如电力、化工、钢铁、非金属制品、石油石化、食品与发酵、造纸和纺织等产业的规模，重点发展第三产业，逐步提高生活用水和环境用水的份额，确保以水资源的可持续利用保障区域生态安全和高质量发展。

　　“以水而定”由谁来定？

　　“以水而定”存在一个范围问题，即流域发展或区域、城市发展“以水而定”是由谁来定的问题。

　　一般而言，一个流域、一个地区经济社会发展的“以水而定”问题由地方政府做出规划并报上级政府批准后实施。但是，特殊情况下的“以水而定”则涉及更广的范围和更高的决策层级，例如黄河流域、海河流域发展的水资源约束问题非常突出，流域在节水、治污、统一调度的基础上仍然难以解决流域的水资源短缺问题，由此提出要通过南水北调调配一部分水资源到受水流域，这就涉及到长江流域，所以说黄河流域或海河流域管理机构还不能完全确定流域的“以水而定”问题，只能通过中央政府才可以实现宏伟的调水工程建设目标。

　　还有一种情况是“以水而定”要服从国家目标，如雄安新区建设的最大短板就是水资源约束，但是雄安新区建设关系到千年大计，必须要通过水资源的节约集约利用、合理规划产业、推广清洁生产、加大治污力度和外流域调水等多个途径解决新区建设的水资源刚性约束问题。

　　▲珠江广州段

　　“以水而定”怎么定？

　　“以水而定”的前提条件是摸清家底。流域或区域的水资源调查评价是最为基础的工作，在地下水、地表水评价的基础上计算水资源总量，水资源总量扣除洪水期难以控制利用的水量和生态基流后计算区域水资源可利用量，这个水资源量再加上相关方案的分水指标就是区域以水而定的基本水量，区域水资源承载能力的计算也是基于这个水量。

　　“以水而定”要合理确定区域的适水发展模式。在水资源现状分析的基础上要客观分析区域产业、人口和社会经济现状，特别是产业结构和用水结构，准确把握区域的节水现状和用水水平。将水资源作为最大刚性约束，通过挖潜、优化配置、节约集约利用等措施，合理估算区域水资源的承载能力，同时考虑区域承担的战略任务，合理确定区域的适水发展模式，借此调整区域产业结构和发展规划，合理确定中长期人口发展规模。适水发展模式确定后，按照区域功能定位和发展规划合理“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，以水资源的可持续利用支撑区域经济社会的高质量发展。

　　“以水而定”在负有国家重大建设任务同时水资源又极度紧缺地区有效落实尤为重要。这些地区生态保护和经济社会发展要充分发挥实体水、虚拟水两种水资源的支撑作用。近年来，虚拟水战略和虚拟水贸易成为解决水资源短缺地区水资源承载力问题的有力措施，大量的粮食、蔬菜、水果、肉类输入和高耗水产品的输入携带大量的虚拟水输入，可以替代当地生产性耗水，虚拟水贸易可以节约当地水资源用于生活用水和第三产业用水，能够有效提高城市的水资源承载能力。根据测算，北京市年均净输入虚拟水超过100亿立方米，正是虚拟水贸易才使得北京市以有限的水资源支撑了2300万人口的生产生活和3.5万亿元的经济规模。

　　来源：中国水利杂志微信公众号  作者/韩宇平（华北水利水电大学水资源学院院长兼黄河科学研究院院长，教授、博士生导师）

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